臨空經(jīng)濟區作為區域經(jīng)濟的獨特形態(tài)，以大型機場(chǎng)為核心，是城市經(jīng)濟和航空產(chǎn)業(yè)在空間上的交集。截至目前，全國235個(gè)運輸機場(chǎng)中，規劃建設了70個(gè)臨空經(jīng)濟區，其中37個(gè)千萬(wàn)級旅客吞吐量的大型機場(chǎng)全部規劃建設了臨空經(jīng)濟區。北京是我國臨空經(jīng)濟的肇興之地和持續引領(lǐng)的龍頭。2004年臨空經(jīng)濟作為一個(gè)嶄新概念首次在北京順義提出并獲得廣泛認可。目前，首都國際機場(chǎng)年旅客吞吐量突破一億人次，臨空經(jīng)濟區已獲批為國家級臨空經(jīng)濟示范區；大興國際機場(chǎng)通航在即，臨空經(jīng)濟區和“五縱兩橫”綜合交通體系同步加快推進(jìn)。北京“一市兩場(chǎng)”的雙樞紐格局將正式形成。兩大機場(chǎng)的合理分工是臨空經(jīng)濟區協(xié)同發(fā)展的根本前提，對北京市推動(dòng)“四個(gè)中心”建設具有重要意義。而且，首都機場(chǎng)臨空經(jīng)濟區轉型升級、大興機場(chǎng)臨空經(jīng)濟區跨區域建設，以及兩大臨空經(jīng)濟區之間的協(xié)同發(fā)展，對全國其他臨空經(jīng)濟區發(fā)展有普適而重要的參考價(jià)值。

雙樞紐機場(chǎng)體系發(fā)展的一般規律

“一市兩場(chǎng)”或者“一市多場(chǎng)”是國際性大都市特別是全球城市航空樞紐建設的重要特征。目前，紐約、倫敦、東京、巴黎、首爾、上海、迪拜等世界級大都市，均有2-3個(gè)大型國際樞紐機場(chǎng)為引領(lǐng)，周邊若干個(gè)干線(xiàn)機場(chǎng)、支線(xiàn)機場(chǎng)、通用機場(chǎng)、公務(wù)機場(chǎng)等為支撐的機場(chǎng)群格局。

北京是國內繼上海之后第二個(gè)擁有雙樞紐機場(chǎng)的城市（成都、青島、呼和浩特等城市也在建設新機場(chǎng)），但目前還沒(méi)有形成對“兩場(chǎng)”分工協(xié)同的共識。隨著(zhù)大興機場(chǎng)通航在即，“兩場(chǎng)”分工協(xié)同問(wèn)題日益急迫和現實(shí)，亟需全市層面的統籌和指導。就目前來(lái)看，“兩場(chǎng)”分工協(xié)同問(wèn)題具體可能包括：首都機場(chǎng)臨空區是否也是國家發(fā)展動(dòng)力源的一個(gè)重要組成？首都機場(chǎng)航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )與大興機場(chǎng)如何實(shí)現科學(xué)分工并帶動(dòng)京津冀機場(chǎng)群發(fā)展？首都機場(chǎng)中轉率的提升真的是否是關(guān)鍵問(wèn)題？圍繞機場(chǎng)核心臨空經(jīng)濟如何合理布局并帶動(dòng)區域開(kāi)放協(xié)同發(fā)展？

作為全國機場(chǎng)屬地化管理的特例，北京市的兩大機場(chǎng)隸屬于民航局，周邊臨空經(jīng)濟區則歸屬地方政府，因此管理兩張皮、港產(chǎn)城融合不足等問(wèn)題仍將長(cháng)期存在。在此情況下，需要研究好國內外特別是雙樞紐機場(chǎng)的分工與臨空區協(xié)同發(fā)展規律，做好北京市“兩場(chǎng)”背景下臨空經(jīng)濟區的最佳發(fā)展方向。規律不可違背，趨勢不可阻擋。最近例證就是前段時(shí)間國家民航局下發(fā)文件，改變此前對北京市“兩場(chǎng)”以“航空聯(lián)盟”為核心的航線(xiàn)分工方案，同意東航“京滬快線(xiàn)”留在首都機場(chǎng)運營(yíng)。這為我們進(jìn)一步做好雙樞紐機場(chǎng)臨空區規律研究與趨勢預判堅定了信心。

通過(guò)總結紐約、倫敦等世界城市的機場(chǎng)布局可以看到，由于各類(lèi)機場(chǎng)服務(wù)成本、噪音等環(huán)境限制、資源緊張狀況和客戶(hù)消費需求等不同，公務(wù)機機場(chǎng)、大型樞紐機場(chǎng)、支線(xiàn)及通用航空機場(chǎng)通常在城市周邊10-50公里范圍內由近及遠梯次布局。其中，大型樞紐機場(chǎng)多為明顯的遠近布局、協(xié)同分工局面。在東京、首爾、上海、迪拜，均為明顯的一市兩場(chǎng)格局，且均呈現出共性規律：近的機場(chǎng)（一般距離所屬大城市20-30公里）主要負責國內國際商務(wù)及公務(wù)機，如東京羽田、首爾金浦、上海虹橋、迪拜國際，遠的機場(chǎng)（一般距離所屬大城市50公里左右）主要負責國際中轉和貨運服務(wù)，如東京成田、首爾-仁川、上海浦東、迪拜馬克圖姆。而且，在紐約、倫敦等城市“一市多場(chǎng)”的機場(chǎng)布局中，均有距離市中心30公里范圍內、以公務(wù)機或商務(wù)快線(xiàn)運營(yíng)服務(wù)為主業(yè)的機場(chǎng)，與城市中心高端要素集聚區、大型樞紐機場(chǎng)、通用航空機場(chǎng)形成了良好的互動(dòng)格局。

首都兩翼騰飛的強力引擎

從空間布局看，京津冀建設世界級城市群首先要發(fā)揮首都優(yōu)勢構建新型首都圈，而新型首都圈建設以“一核（首都核心功能區）兩翼（城市副中心及雄安新區）”為核心載體。因此，分別臨近城市副中心及雄安新區的首都國際機場(chǎng)、大興國際機場(chǎng)，首先要為兩翼騰飛提供動(dòng)力。做好首都機場(chǎng)和大興機場(chǎng)的分工，以“兩場(chǎng)”作為“兩翼”國際化發(fā)展的引擎。

航空樞紐的中轉有三種，即國際-國際、國際-國內、國內-國內。北京的“兩場(chǎng)”雙樞紐分工，既要考慮首都機場(chǎng)要優(yōu)先服務(wù)大國首都的“四個(gè)中心”建設，又要考慮京津冀協(xié)同發(fā)展與“一帶一路”建設。相對大興國際機場(chǎng)，首都國際機場(chǎng)距離一主一副、三城一區、兩會(huì )一展及領(lǐng)事館區等更近，可以為北京“四個(gè)中心”建設提供更直接而重要的支撐。因此，首都機場(chǎng)的航空服務(wù)及航線(xiàn)設置上，應更側重國內客運、公務(wù)航空（京滬快線(xiàn)、京穗京深快線(xiàn)等）、政務(wù)航空（類(lèi)似APEC峰會(huì )等），圍繞國家“一帶一路”布局，加開(kāi)或加密連通非洲、拉美等地的遠程、直達國際（點(diǎn)對點(diǎn)）航線(xiàn)，構建以國際中遠程點(diǎn)對點(diǎn)直航和國際-國內中轉為主的復合型國際樞紐機場(chǎng)。大興機場(chǎng)則應以國際-國際中轉、國內-國內中轉、國際貨運（有京津冀腹地的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢）及低成本航空為重點(diǎn)，建設大型國際樞紐機場(chǎng)，服務(wù)好城南地區及雄安新區等地。

首都實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展的主陣地

高能級的機場(chǎng)將帶來(lái)大量流動(dòng)的人流、物流、資金流、信息流。臨空經(jīng)濟區的發(fā)展（通過(guò)產(chǎn)業(yè)、城市和功能配套沉淀）決定了機場(chǎng)內流動(dòng)的要素能否沉淀整合從而形成動(dòng)力。對首都機場(chǎng)臨空區及順義而言，過(guò)去外向型商品經(jīng)濟、臨空高端制造業(yè)主導時(shí)期，航空對臨空區有較大的驅動(dòng)力，但隨著(zhù)北京市產(chǎn)業(yè)結構日益優(yōu)化（一二產(chǎn)比重持續降低），服務(wù)業(yè)擴大開(kāi)放和服務(wù)貿易日益成為主導。然而目前，本地承接功能弱、服務(wù)設施不銜接和人口調控等政策不支持等問(wèn)題，導致順義及周邊地區144小時(shí)過(guò)境免簽政策不能發(fā)揮效力，無(wú)法帶動(dòng)當地國際消費水平，對巨量的航空旅客資源利用不足。在此情況下，刻意追求中轉量和中轉率對順義沒(méi)有太大意義。而且，目前首都機場(chǎng)盡管中轉的相對量不大（10%），但絕對量已經(jīng)不?。ǔ^(guò)1000萬(wàn)人次）。問(wèn)題的關(guān)鍵即在于國際化城市功能的完善和產(chǎn)業(yè)的轉型升級，適應服務(wù)業(yè)擴大開(kāi)放與服務(wù)貿易大發(fā)展的新需求。要進(jìn)一步說(shuō)明的是，“兩場(chǎng)”分工中距離主城區、副中心及三城一區更近的首都機場(chǎng)定位為復合型樞紐機場(chǎng)，也不會(huì )擁有太高的中轉率。從一般規律看，起步階段的機場(chǎng)，多發(fā)展中轉聯(lián)程和經(jīng)停航線(xiàn)；而成熟階段的機場(chǎng)，會(huì )通過(guò)減少中轉航班量，增加點(diǎn)對點(diǎn)直飛的方式來(lái)緩解樞紐運行壓力。例如，2016年慕尼黑、法蘭克福、馬德里等7家歐洲大型樞紐機場(chǎng)不斷壓縮中轉航班量，直飛航班平均增加15%。

大興機場(chǎng)臨空經(jīng)濟區產(chǎn)業(yè)布局是首都機場(chǎng)臨空經(jīng)濟區產(chǎn)業(yè)轉型升級的重要參考。根據《北京新機場(chǎng)臨空經(jīng)濟區規劃（2016-2020年）》，臨空經(jīng)濟區面積約為150平方公里（包括北京市約50平方公里，河北省約100平方公里），規劃航空物流區、科技創(chuàng )新區、服務(wù)保障區等3個(gè)組團。結合北京非首都功能疏解和區域產(chǎn)業(yè)結構升級，重點(diǎn)發(fā)展航空物流產(chǎn)業(yè)和綜合保稅區，適當承接北京非首都功能轉移，有序發(fā)展科技研發(fā)、跨境電子商務(wù)、金融服務(wù)等知識密集型、資本密集型的高端服務(wù)業(yè)，打造國際化、高端化、服務(wù)化的臨空經(jīng)濟區?？傮w而言，大興機場(chǎng)臨空經(jīng)濟區的產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)在于航空物流產(chǎn)業(yè)和綜合保稅區，這與其京津冀產(chǎn)業(yè)腹地的區位、大興機場(chǎng)的大型國際樞紐機場(chǎng)定位和“五縱兩橫”的綜合交通網(wǎng)絡(luò )是相匹配的。

因此，對雙樞紐格局下兩大臨空經(jīng)濟區的建設發(fā)展做如下建議。區域交通體系建設方面，要從全市層面統籌推進(jìn)以首都機場(chǎng)為核心的市域東北部（包括臨空經(jīng)濟區本身）綜合交通體系，創(chuàng )造新一輪基礎設施投資熱點(diǎn)。構建以城市規劃路、城市軌道、高速公路、高速鐵路為主體的大容量、復合型通道，顯著(zhù)提升航空客貨的地面集疏運效率，緊密聯(lián)系空港與主城區、城市副中心及三城一區。產(chǎn)城融合及開(kāi)放發(fā)展方面，加快建設國際化人才社區和空港型自貿區。加快完善首都機場(chǎng)臨空區的國際教育、國際醫療、國際體育等城市功能，構建港產(chǎn)城融合的國際航空中心核心區，實(shí)現從城市機場(chǎng)到機場(chǎng)城市的跨越。發(fā)揮航空口岸作用，進(jìn)一步優(yōu)化首都開(kāi)放經(jīng)濟布局，推進(jìn)天竺綜保區向空港型自貿區升級，推動(dòng)空港貿易便利化，引領(lǐng)東北亞服務(wù)貿易發(fā)展。移植天竺綜保區政策，推動(dòng)大興機場(chǎng)綜保區建設。聯(lián)動(dòng)天津自貿區、河北自貿區所涉及的各類(lèi)口岸資源，合力構建京津冀自貿區，服務(wù)京津冀城市群發(fā)展。

（作者：投資北京研究院 常務(wù)副院長(cháng)、高級研究員 張立鵬）